發(fā)改運行[2006]1898號
國家發(fā)展改革委財政部國土資源部商務(wù)部人民銀行海關(guān)總署稅務(wù)總局環(huán)?？偩职踩O(jiān)管總局
各省、自治區(qū)、直轄市和計劃單列市、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團發(fā)展改革委、經(jīng)貿(mào)委(經(jīng)委、工業(yè)辦)、財政廳(局)、國土資源廳(局)、商務(wù)主管部門，中國人民銀行上?？偛俊⒏鞣中?、營業(yè)管理部、各省會(首府)城市中心支行，海關(guān)總署廣東分署、天津特派辦、上海特派辦、各直屬海關(guān)，國家稅務(wù)局、環(huán)保局、安全監(jiān)管局：
為貫徹落實國務(wù)院《關(guān)于發(fā)布實施(促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整暫行規(guī)定)的決定》(國發(fā)[2005]40號)精神，規(guī)范鉛鋅行業(yè)投資行為，加快鉛鋅工業(yè)的結(jié)構(gòu)調(diào)整，現(xiàn)提出如下指導(dǎo)意見：
一、規(guī)范鉛鋅行業(yè)投資行為促進結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要性
鉛鋅是與工業(yè)發(fā)展和人民生活密切相關(guān)的基礎(chǔ)原材料。我國的鉛鋅工業(yè)主要由鉛鋅礦采選、冶煉兩部分組成。2005年底，全國規(guī)模以上礦山采選企業(yè)411家，鉛鋅冶煉企業(yè)466家，2005年底的生產(chǎn)能力約為粗鉛220萬噸、電鉛280萬噸，鋅340萬噸。
近年來氧氣底吹熔煉一鼓風(fēng)爐還原煉鉛工藝應(yīng)用成功，引進了先進的艾薩爐、卡爾多爐；采用沸騰焙燒鋅冶煉工藝，硫利用率高，尾氣達(dá)標(biāo)。鉛鋅冶煉企業(yè)資源綜合利用取得明顯成效，可回收金、銀等13種稀貴有價金屬。技術(shù)進步推動了我國鉛鋅冶煉工藝水平的升級，淘汰落后工藝的時機已成熟。
在快速發(fā)展的同時，鉛鋅工業(yè)總量和結(jié)構(gòu)方面存在的問題以及引發(fā)投資熱的一些結(jié)構(gòu)性和體制性的深層次矛盾也變得十分突出。主要表現(xiàn)為：
(一)資源緊缺，嚴(yán)重影響鉛鋅工業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。多年來冶煉企業(yè)主要以外延模式擴張規(guī)模，礦山投資受企業(yè)實力和資源勘探程度限制，仍是以建設(shè)小礦山為主，致使國內(nèi)鉛鋅資源緊缺，大中型冶煉企業(yè)的原料自給率不足50％，價格持續(xù)高漲。精礦供應(yīng)緊張使礦山亂采濫挖抬頭，進口量增多，冶煉企業(yè)爭搶資源的問題日益突出，資源緊缺制約著我國鉛鋅工業(yè)持續(xù)發(fā)展，嚴(yán)重影響產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。
(二)結(jié)構(gòu)性矛盾突出，行業(yè)利潤向礦山采選業(yè)過度轉(zhuǎn)移。目前我國鉛鋅冶煉產(chǎn)能大于市場需求和礦產(chǎn)能力，這一結(jié)構(gòu)性矛盾不但使冶煉能力開工不足，也使行業(yè)利潤向礦山采選業(yè)大幅度轉(zhuǎn)移。礦山和冶煉企業(yè)利益難以共享使原料占冶煉成本的比例不斷上升。2005年礦山采選的鉛鋅金屬總量僅為鉛鋅冶煉產(chǎn)品產(chǎn)量的48％，但利潤水平卻是冶煉行業(yè)的1．43倍。今年1—5月份，礦山采選的鉛鋅金屬總量為鉛鋅冶煉產(chǎn)品產(chǎn)量的45％，利潤水平是冶煉行業(yè)的1．5倍，如果沒有有價金屬的回收，冶煉業(yè)的盈利水平將難以維持。
(三)行業(yè)集中度下降，企業(yè)競爭力不強。2001年我國前10位鉛、鋅企業(yè)產(chǎn)量占全國產(chǎn)量比例分別為52％和64％，2005年降低為41％和49％。鉛鋅工業(yè)十多年的高速增長，只是相互獨立的礦山、冶煉企業(yè)數(shù)量和產(chǎn)量的簡單放大，并沒有真正提高國際競爭力。
(四)鉛冶煉工藝及技術(shù)裝備水平差，落后的鋅冶煉能力尚占一定比例。鉛冶煉是有色金屬工業(yè)中技術(shù)裝備較落后、生產(chǎn)條件最差、硫回收率最低、污染最嚴(yán)重的金屬冶煉業(yè)，有些企業(yè)仍沿用產(chǎn)業(yè)政策明令淘汰的燒結(jié)鍋、燒結(jié)盤工藝及設(shè)備，甚至采用土燒結(jié)盤、簡易土高爐方式煉鉛，目前約30％的鉛冶煉能力是落后工藝。鋅冶煉也有一定量用土法或土制馬弗爐、馬槽爐、橫罐、小豎罐等進行焙燒再由簡易冷凝設(shè)施收塵等方式煉鋅或氧化鋅的落后產(chǎn)能。
(五)環(huán)境影響大，一些企業(yè)資源浪費嚴(yán)重。落后鉛冶煉工藝燒結(jié)工序產(chǎn)生的二氧化硫煙氣和鉛塵不加回收利用，生產(chǎn)環(huán)境惡劣，二氧化硫和粉塵排空，嚴(yán)重污染環(huán)境。采用沸騰焙燒爐煉鋅，也存在含汞、鎘、砷等可溶有害重金屬離子的熱酸浸出鋅渣不按規(guī)定處理，隨意堆放污染地下水的現(xiàn)象。許多小型鉛鋅冶煉廠廢水往往不經(jīng)處理直接排放，造成重金屬離子或苯和酚等有害物質(zhì)污染水源。此外中小型鉛鋅冶煉企業(yè)數(shù)目過多，某些小企業(yè)的年產(chǎn)量不足2000噸，根本不回收其他有價金屬，嚴(yán)重浪費資源，屬于產(chǎn)業(yè)政策明令淘汰企業(yè)。
(六)鉛鋅冶煉盲目投資問題嚴(yán)重。國外企業(yè)削減轉(zhuǎn)移冶煉產(chǎn)能使2004年后鉛鋅市場價格持續(xù)上漲。同時國內(nèi)下游行業(yè)產(chǎn)能的快速增長刺激了市場需求階段性急劇增加，使我國長期以來1／3左右的鉛鋅冶煉產(chǎn)品需要出口消化的局面改變，造成近幾年我國鉛鋅行業(yè)尤其是冶煉投資快速增長。由于沒有系統(tǒng)的鉛鋅冶煉企業(yè)的準(zhǔn)入條件，加之難以有效監(jiān)督鉛、鋅冶煉的建設(shè)行為，致使違反產(chǎn)業(yè)政策的新建項目屢禁不止，且普遍規(guī)模較小。新上的小冶煉企業(yè)基本采用落后工藝裝備，通過犧牲環(huán)保降低投資成本，換取企業(yè)經(jīng)濟效益。
調(diào)查顯示，2004年規(guī)模以上鉛鋅冶煉企業(yè)累計完成投資比上年增長1．4倍，礦山采選完成投資增長1．4倍。2005年，鉛鋅冶煉累計完成投資同比增長70％；礦山采選增長61．9％。目前在建鉛鋅冶煉投資項目169個，計劃總投資125億元，其中增加產(chǎn)能的項目132個，計劃總投資112億元，僅2006年新開工項目就有74個，計劃總投資20億元，其中增加產(chǎn)能的項目60個，計劃投資近17億元，但平均施工規(guī)模同比下降8．8％。對已明確建設(shè)規(guī)模的62個項目統(tǒng)計，合計建設(shè)年產(chǎn)能在315萬噸以上。其中在建鉛冶煉項目30項，產(chǎn)能約150萬噸；在建鋅冶煉項目32項，產(chǎn)能約165萬噸。并有大量的擬建項目(鉛約40萬噸、鋅約120萬噸)。如果這些項目全部投產(chǎn)，將新增年產(chǎn)能鉛190萬噸、鋅290萬噸。礦山投資雖然建設(shè)項目達(dá)191個，但仍是以小礦山為主，未來能提供的鉛鋅精礦量并不大。
一些投資主體在價格上漲刺激和樂觀的市場預(yù)期下，不顧資源、環(huán)境等外部條件，集中建設(shè)冶煉項目導(dǎo)致的鉛鋅冶煉投資連續(xù)快速增長，使冶煉能力短期內(nèi)急劇膨脹。如果這些冶煉能力全部建成投產(chǎn)，冶煉能力將嚴(yán)重供過于求，礦產(chǎn)資源不足又制約冶煉能力的發(fā)揮，同時小型冶煉廠造成的環(huán)境問題會更加突出。必須及時加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，規(guī)范鉛鋅行業(yè)投資行為。
二、鉛鋅工業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的指導(dǎo)原則和主要目標(biāo)
(一)指導(dǎo)原則。以規(guī)范鉛鋅行業(yè)投資行為、轉(zhuǎn)變鉛鋅工業(yè)增長方式為中心，以結(jié)構(gòu)調(diào)整為重點，按照結(jié)構(gòu)優(yōu)化、技術(shù)進步、科學(xué)規(guī)劃、節(jié)能降耗、保護環(huán)境、安全生產(chǎn)的原則進行宏觀引導(dǎo)，做到規(guī)范投資、有序發(fā)展，提高企業(yè)技術(shù)裝備水平，加強環(huán)保，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，改善產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，促進鉛鋅工業(yè)可持續(xù)發(fā)展。
(二)主要目標(biāo)。保持鉛鋅供需基本平衡，按照規(guī)劃有序發(fā)展，限制鉛鋅冶煉能力盲目增長。2010年淘汰落后生產(chǎn)能力后，將精鉛年產(chǎn)能控制在400萬噸以內(nèi)，鋅年產(chǎn)能控制在500萬噸以內(nèi)。加強國內(nèi)資源的開發(fā)利用，加快實施“走出去"戰(zhàn)略，提高原料保障程度；同時要大力發(fā)展鉛鋅再生利用產(chǎn)業(yè)，使再生資源消費量達(dá)到總消費量的30％。
企業(yè)組織結(jié)構(gòu)方面，在控制冶煉能力盲目增長的前提下，扶優(yōu)汰劣，調(diào)整結(jié)構(gòu)，推動優(yōu)勢骨干冶煉企業(yè)、礦山企業(yè)的聯(lián)合重組，使骨干冶煉企業(yè)的產(chǎn)量達(dá)到總產(chǎn)量的70％以上。
技術(shù)結(jié)構(gòu)方面，鉛冶煉全部采用富氧強化熔煉、艾薩爐熔煉、卡爾多爐熔煉等資源回收率高、能耗低、環(huán)保達(dá)標(biāo)的先進粗鉛冶煉工藝；鉛冶煉綜合能耗600千克標(biāo)準(zhǔn)煤／噸，冶煉總回收率達(dá)到97％；粗鉛冶煉焦耗350千克／噸，電鉛直流電耗降低到110千瓦時／噸，總硫利用率大于95％，循環(huán)水利用率達(dá)到95％。鋅冶煉精餾鋅綜合能耗1900千克標(biāo)準(zhǔn)煤／噸，電鋅綜合能耗1700千克標(biāo)準(zhǔn)煤／噸，冶煉總回收率達(dá)到98％；蒸餾鋅煤耗1250千克／噸，電鋅直流電耗降低到2900千瓦時／噸，總硫利用率大于96％，循環(huán)水利用率達(dá)到95％。二氧化硫、粉塵排放達(dá)標(biāo)。有價金屬回收率達(dá)到95％。
三、主要政策措施
(一)加強產(chǎn)業(yè)政策和行業(yè)規(guī)劃布局指導(dǎo)
按照可持續(xù)發(fā)展要求，制定鉛鋅工業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，統(tǒng)籌考慮資源、環(huán)境、能源等因素搞好規(guī)劃布局。規(guī)劃新增產(chǎn)能要與淘汰落后、調(diào)整結(jié)構(gòu)的目標(biāo)密切結(jié)合。加快制定鉛鋅冶煉市場準(zhǔn)入條件，從布局和外部生產(chǎn)條件、工藝裝備、能源消耗、資源消耗、環(huán)境保護、安全生產(chǎn)等方面嚴(yán)把準(zhǔn)入關(guān)，促進結(jié)構(gòu)優(yōu)化。
(二)加強產(chǎn)業(yè)政策與土地、信貸、環(huán)保、安全等政策的協(xié)調(diào)配合，嚴(yán)格控制新開工項目
強化土地、信貸審核，堅持最嚴(yán)格的土地管理制度，嚴(yán)格控制鉛鋅冶煉行業(yè)的信貸投放。對于符合國家產(chǎn)業(yè)政策、市場準(zhǔn)入條件和信貸原則的鉛鋅冶煉建設(shè)項目給予支持；對于盲目投資、不符合產(chǎn)業(yè)政策和市場準(zhǔn)入條件，采用國家明令淘汰的落后生產(chǎn)工藝，以及未按規(guī)定程序備案的鉛鋅冶煉項目和企業(yè)，一律不予提供土地，不得提供任何形式的新增授信支持，不辦理環(huán)保和安全生產(chǎn)、工業(yè)衛(wèi)生等相關(guān)手續(xù)。調(diào)整外商投資目錄，禁止技術(shù)水平低、消耗高、污染嚴(yán)重的外資項目進入。按照國務(wù)院批準(zhǔn)的《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄(2005年本)》(國家發(fā)展改革委令第40號)等規(guī)定，禁止新建落后生產(chǎn)能力和不具備經(jīng)濟規(guī)模的冶煉項目。新建鉛冶煉項目，單系統(tǒng)規(guī)模必須達(dá)到5萬噸／年(不含5萬噸)以上，必須采用富氧強化熔煉、艾薩爐熔煉、卡爾多爐熔煉等先進的工藝和雙轉(zhuǎn)雙吸制酸系統(tǒng)，循環(huán)水利用率達(dá)到95％以上；新建鋅冶煉項目，單系統(tǒng)規(guī)模必須達(dá)到10萬噸／年及以上，必須采用109平方米以上的沸騰焙燒爐等先進冶煉工藝和雙轉(zhuǎn)雙吸等制酸系統(tǒng)，循環(huán)水利用率達(dá)到95％以上。
(三)加大產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和淘汰落后的力度
按照《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄(2005年本)》等產(chǎn)業(yè)政策規(guī)定，立即淘汰土燒結(jié)盤、簡易高爐、燒結(jié)鍋、燒結(jié)盤等落后方式煉鉛工藝及設(shè)備，以及用坩堝爐熔煉再生鉛工藝，用土制馬弗爐、馬槽爐、橫罐、小豎罐等進行焙燒再又簡易冷凝設(shè)施收塵等落后方式煉鋅或氧化鋅工藝。在2008年底前淘汰經(jīng)改造環(huán)保仍不能達(dá)標(biāo)或者未配套制酸及尾氣吸收系統(tǒng)的燒結(jié)機煉鉛工藝。
對落后生產(chǎn)能力及違反產(chǎn)業(yè)政策的新投產(chǎn)鋅冶煉項目實行差別電價政策，充分利用經(jīng)濟手段淘汰落后。
發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，支持鉛鋅再生資源的回收利用，鼓勵再生行業(yè)走規(guī)模化、環(huán)保型的發(fā)展之路。提高鉛再生回收企業(yè)的技術(shù)和環(huán)保水平，新建再生鉛項目，規(guī)模必須在1萬噸／年以上，禁止利用直接燃煤的反射爐建設(shè)再生鉛項目；利用再生鋅產(chǎn)業(yè)處于起步階段的有利時機規(guī)范其發(fā)展行為。
支持優(yōu)勢企業(yè)繼續(xù)實施改革、改組和改造，提高國際競爭力。支持冶煉企業(yè)與礦山企業(yè)聯(lián)合，優(yōu)勢互補；制止不具備條件的礦山企業(yè)建設(shè)冶煉項目。加大對優(yōu)勢骨干企業(yè)的支持力度，提高產(chǎn)業(yè)集中度；規(guī)范市場秩序，避免無序競爭。堅持技術(shù)改造與淘汰落后相結(jié)合，上大與關(guān)小相結(jié)合，建立政策支持下的退出機制。各地政府和有關(guān)部門應(yīng)嚴(yán)格規(guī)范鉛鋅企業(yè)的改制工作，采取有效措施防范企業(yè)借重組改制之機逃廢銀行債務(wù)。
(四)綜合利用和節(jié)約資源，加大對鉛鋅礦產(chǎn)資源勘探和海外資源開發(fā)的支持力度
所有鉛鋅冶煉投資項目必須具備有價金屬綜合利用建設(shè)內(nèi)容，否則一律不予備案。支持鉛鋅伴生有價金屬回收利用關(guān)鍵技術(shù)的研究開發(fā)。鼓勵企業(yè)通過技術(shù)改造提高現(xiàn)有資源的利用效率和綜合回收有價金屬水平。堅持資源開發(fā)與節(jié)約并重，把節(jié)約放在首位。支持優(yōu)勢冶煉企業(yè)同地勘企業(yè)合作，加強地質(zhì)找礦，增加后備資源。要按照《國務(wù)院關(guān)于全面整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序的通知》(國發(fā)[2005]28號)精神，規(guī)范鉛鋅礦山項目的建設(shè)行為，嚴(yán)厲打擊無證勘查和開采鉛鋅礦等違法行為，關(guān)閉破壞環(huán)境、污染嚴(yán)重的礦山企業(yè)，積極推進鉛鋅資源整合，合理布局，實現(xiàn)資源開發(fā)規(guī)?；?、集約化。依照《安全生產(chǎn)許可證條例》(國務(wù)院令第397號)等有關(guān)規(guī)定。鉛鋅礦山企業(yè)要依法取得安全生產(chǎn)許可證，未取得安全生產(chǎn)許可證的，不得從事生產(chǎn)活動。制定海外資源開發(fā)戰(zhàn)略和規(guī)劃，充分利用國內(nèi)國外兩種資源，除取得鉛鋅精礦外，也鼓勵在國外建設(shè)冶煉廠，改變單純大量進口精礦的模式。
(五)加強環(huán)境保護和協(xié)調(diào)發(fā)展
加大環(huán)保執(zhí)法力度，嚴(yán)格按照《工業(yè)爐窯大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》(GB9078一1996)、《大氣污染物綜合排放標(biāo)準(zhǔn)》(GBl6297—1996)、《污水綜合排放標(biāo)準(zhǔn)》(GB8978—1996)、危險廢物處理處置的有關(guān)要求進行督查一，待《有色金屬工業(yè)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)一鉛鋅工業(yè)》發(fā)布后按其執(zhí)行，防止鉛冶煉二氧化硫污染以及鋅冶煉熱酸浸出鋅渣中汞、鎘、砷等有害重金屬離子隨意堆放造成的污染。嚴(yán)禁鉛鋅冶煉廠廢水中重金屬離子、苯和酚等有害物質(zhì)不達(dá)標(biāo)排放。
(六)加強進出口管理
統(tǒng)籌研究并逐步完善鉛鋅產(chǎn)品進出口稅收的有關(guān)政策。充分發(fā)揮骨干企業(yè)和行業(yè)協(xié)會、商會的作用，加強鉛鋅精礦進口協(xié)調(diào)和日常監(jiān)管；發(fā)揮中介組織作用，搞好行業(yè)自律，規(guī)范進出口秩序。
國家發(fā)展改革委財政部國土資源部
商務(wù)部人民銀行海關(guān)總署
稅務(wù)總局環(huán)保總局安全監(jiān)管總局
二○○六年九月十三日
